פסק-דין בתיק עת"מ 4293-06-11

בפני עתירה בה מתבקש ביהמ"ש לקבוע כי תביעות העותרים לפיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה - 1965 (להלן: " החוק"), הוגשו במועד ולבטל את החלטות המשיבה 1 לפיהן נדחו התביעות על הסף מחמת התיישנות. לחילופין נטען כי יש לקבוע כי למשיבה 2 הסמכות לדון בערר על החלטת המשיבה 1 בעניין תביעה לפיצויים שהוגשה לפי סעיף 197 לחוק ויש לבטל את החלטת ועדת הערר,  אשר דחתה על הסף את הערר מפאת חוסר סמכות.

עניינן של תביעות העותרים הינה תוכנית ג/1209 שפורסמה למתן תוקף ברשומות ביום 20.3.08 ואשר משנה את ייעודם של הקרקעות שבנדון מיעוד חקלאי ליעוד של גן לאומי. העותרים הגישו בימים 3.4.2011 ו-4.4.2011 תביעות לפי סעיף 197 לחוק לתשלום פיצויים בגין פגיעה בשווי המקרקעין שבבעלותם או שהם בעלי זכויות בהם. המשיבה 1 שלחה לעותרים הודעה לפיה מאחר שהתביעות התיישנו לא ניתן לקלוט אותן וממילא אף לא לדון בהן. עובר להגשת התביעות נשוא העתירה הוגשו תביעות לא מעטות כנגד אישור התוכנית, על יסוד סעיף 197 לחוק. תביעות אלה נדחו לגופן, לאחר דיון בהן ועל כך הוגשו עררים לוועדת הערר. ועדת הערר דחתה עררים אלה על הסף וקבעה כי אינה מוסמכת לדון בעררים כנגד החלטות הוועדה המחוזית בעניין האמור. כנגד החלטות אלה של המשיבות תלויים ועומדים הליכים משפטיים (תיקים 32479-11-09 ו-36078-12-10, אשר הדיון בהם אוחד).

המחלוקת המשפטית שבין הצדדים הינה בשאלה האם תקופת שלוש השנים, שהיא תקופת ההתיישנות על תביעות לפי סעיף 197 לחוק, מתחילה, כטענת המשיבות, ביום הפרסום ברשומות, דהיינו, 20.3.08, או ביום תחילת תקפותה של התוכנית, שהינו 15 יום לאחר הפרסום, כפי שטוענים העותרים, דהיינו, מיום 5.4.08.

העותרים טוענים כי שאלה זו הוכרעה באופן ישיר בשלוש החלטות של ועדות ערר מחוזיות לפיצויים, אותן צירפו העותרים ובהן נקבע כי מועד ההתיישנות מתחיל ביום תחילת תקפותה החוקית של תוכנית ולא ביום פרסומה ברשומות. כן נטען כי שאלה זו הוכרעה באופן עקיף בפסק דין של ביהמ"ש העליון (בג"ץ 6133/05) בו נכתב, בתחילת פסק הדין של כב' השופט א' גרוניס, בפסקה המתארת את הרקע לעתירות, כי על בעל זכות במקרקעין שראה עצמו נפגע על ידי התוכנית היה להגיש את תביעת הפיצויים לוועדה המקומית לתכנון ולבניה תוך שלוש שנים מיום כניסתה של התוכנית לתוקף, כאשר ביהמ"ש העליון אימץ שם כמועד כניסת התוכנית לתוקף את מועד הפרסום האחרון ועוד 15 ימים ולא את מועד הפרסום ברשומות.

העותרים טוענים כי סעיף 119 לחוק התכנון והבניה, המגדיר מה ייחשב תחילת תוקפה של תוכנית, מבחין בין "מועד תחילתה של תוכנית" האמור בסעיף 119(א) לבין המונח "המועד הקובע" האמור בסעיף 119(ב). נטען כי אילו התכוון המחוקק כי לכל דבר ועניין לצרכי סעיף 197 מועד תחילתה של תוכנית יהיה מועד הפרסום ברשומות, היה נכתב בסעיף 119(ב) "מועד פרסום ההודעה ברשומות יהיה מועד תחילתה של תוכנית לעניין תביעת פיצויים לפי סעיף 197", אלא שלשון החוק לא נקטה במילים "מועד תחילתה של תוכנית" אלא המחוקק בחר להשתמש במונח "המועד הקובע".

העותרים טוענים כי לא בכדי השתמש המחוקק במונח "המועד הקובע" בסעיף 119(ב) וכי הכוונה הייתה למועד הקובע לעניין מועד חישוב הפיצויים ועריכת השומה. לטענת העותרים, "המועד הקובע" הינו מונח מוכר וידוע בתורת השמאות וכוונתו הינה למועד אליו מתייחסת שומת המקרקעין. לעומת זאת המונח "תחילתה של תוכנית" הינו מונח הלקוח מהשדה הסמנטי של חוקי התכנון והבניה והמשמעות שלו רלוונטית לנושאים רבים בתחום זה. לפיכך, נטען, כי מתוך לשון החוק ברור כי המחוקק בחר לצורך עריכת השומה הנדרשת לסעיף 197 לחוק לקבוע מועד מיוחד שהוא יהיה המועד הקובע לשומת פיצויים והתחשיבים הנלווים לה וזה עניינו של סעיף 119(ב). נטען כי התכלית של החוק היא להעניק לאזרח זכות לתביעת פיצויים בגין פגיעה של תוכנית תקפה ואם תוכנית פורסמה ברשומות אך הפרסום בעיתונות נזנח, ממילא לתוכנית אין תוקף, לכן פרשנות של סעיף 119(ב) כמתייחס אף לעניין התיישנות יכול ליצור מצב אבסורדי לפיו על הנפגעים מהתוכנית להגיש תביעתם על אף שאין ספק שהתוכנית מבחינת חוקי התכנון והבניה אינה בתוקף.

כן נטען כי קבלת פרשנות שלפיה סעיף 119(ב) מתייחס לעניין ההתיישנות תיצור מצב של הרחבת דוקטרינת הידיעה הקונסטרוקטיבית לפיה מוחזק האזרח כי ידע על הפקדת תוכנית או אישורה של תוכנית באם פורסמה לפי הוראות החוק. נטען כי דוקטרינה זו יוצרת עוול נוראי כלפי האזרח שכן האזרח אינו נוהג לעיין מדי יום ברשומות. על כן, נטען כי יש לאמץ פרשנות מצמצמת של סעיף 119(ב) ולראותו כמתייחס למועד הקובע בעניין שומת הפיצויים ולא מועד תחילת ההתיישנות של תביעת פיצויים וכי פרשנות זו מתיישבת עם עקרונות היסוד הקבועים בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. נטען כי ייחוס ידיעה לנפגעים בהסתמך על פרסום ברשומות הינו פיקציה אשר בפועל גורמת לפגיעה קשה ביותר ברכושם של האזרחים, שכן רובם המכריע של האזרחים אינם מעיינים ברשומות או במודעות הקטנות של התכנון והבניה ולכן אינם מודעים לפגיעתן הקשה של תוכניות וכך נגרם עוול לאזרחים ונפגעת זכות הקניין שלהם. לאור האמור, נטען כי ניסיון המשיבה ליתן פרשנות לחוק אשר תצמצם ב-15 יום את תקופת ההתיישנות נגוע בחוסר סבירות.

לעניין הטיעון החלופי, לפיו קיימת לוועדת הערר סמכות לדון בערר על החלטת הוועדה המחוזית בעניין תביעה לפיצויים לפי סעיף 197, טוענים העותרים כי החלטת הוועדה המחוזית בעניין זה הינה כהחלטה של ועדה מקומית בעניין זה, שכן הוועדה המחוזית הפעילה במקרה זה, בהתאם לסעיף 12(א) לחוק, סמכויות של ועדה מקומית ולכן היא באה בנעליה של הוועדה המקומית ובעצם מדובר בפעולות של וועדה מקומית. על כן, נטען כי קיימת לוועדת הערר סמכות לדון בערר על החלטות הוועדה המחוזית בעניין תביעה לפיצויים לפי סעיף 197, שכן הוועדה המחוזית באה בנעליה של הוועדה המקומית, שעל החלטותיה בעניין תביעה לפיצויים לפי סעיף 197 יש אפשרות לערור לוועדת הערר.

המשיבות טוענות כי במועד בו הוגשו התביעות נשוא העתירה חלפה כבר תקופת ההתיישנות, העומדת על שלוש שנים מיום פרסום התוכנית ברשומות. על כן, אין מקום לדון בתביעות. המשיבות מציינות כי בימים אלה תלוי ועומד ערעור מנהלי כנגד החלטת ועדת הערר לפיצויים והיטל השבחה מחוז מרכז בעניין גולדשטיין, שקבעה ברוב דעות כי המועד בו תביעה לפי סעיף 197 מתיישנת הינו 3 שנים ו-15 יום מיום פרסום התוכנית למתן תוקף ברשומות. דעת המיעוט באותה החלטה הייתה כי התביעה מתיישנת בחלוף 3 שנים מיום פרסום התוכנית ברשומות. המשיבות מציינות כי בהליך זה התייצב היועץ המשפטי לממשלה וצידד בעמדת המיעוט. תמצית עמדת היועץ המשפטי לממשלה היא כי הפרשנות הנכונה לסעיף 119(ב) לחוק הינה כזו לפיה המועד ממנו תימנה תקופת ההתיישנות של שלוש שנים העומדת לרשות בעל מקרקעין או בעל זכות במקרקעין לצורך הגשת תביעת פיצויים מכוח סעיף 197 לחוק הוא מועד פרסום התוכנית ברשומות. המשיבות מציינות כי עמדה זו משקפת את מדיניות משרד הפנים בכל הנוגע לתביעות פיצויים מכוח סעיף 197 לחוק.

המשיבות טוענות כי לשון החוק וההיסטוריה החקיקתית של סעיף 119 לחוק תומכים בעמדה כי המועד הקובע לתחילתה של התוכנית לעניין סעיף 197 ובכלל זה לעניין תקופת ההתיישנות על תביעות מכוחו הינו במועד פרסום התוכנית ברשומות. פרשנות זו גם מביאה להאחדה בין מועד תחילת מירוץ ההתיישנות להגשת התביעה לבין מועד גיבוש העילה לתביעה.

כמו כן, טוענות המשיבות כי אין ועדת הערר מוסמכת להדרש להחלטות הוועדה המחוזית ומכל מקום העותרים לא פנו לוועדת הערר טרם הגשת העתירה ולכאורה די היה בכך כדי להצדיק דחיית סעד זה על הסף מחמת אי מיצוי הליכים. לגופו של עניין נטען כי אין בדין זכות ערעור על החלטת הוועדה המחוזית בתביעת פיצויים לפי סעיף 197 לחוק ולפיכך אין לעותרים זכות לערור כנגד ההחלטה לדחות את התביעות מחמת התיישנות לוועדת הערר.

המשיבות מציינות כי על פי סעיף 197(ב) סיפא לחוק פתוחה בפני העותרים הדרך לפנות לשר הפנים בבקשה להאריך את תקופת ההתיישנות, אך העותרים לא הגישו בקשה כזו ואין המשיבות נוקטות עמדה בכל הנוגע לבקשה כזו, אם וככל שתוגש.

דיון ומסקנות:

המחלוקת בין הצדדים נעוצה בפרשנות שיש ליתן להוראות סעיפים 197 ו-119 לחוק ובשאלה האם מניין שלוש השנים להגשת תביעה על פי סעיף 197 לחוק מתחיל ביום פרסום התוכנית ברשומות, כטענת המשיבה 1, או שמא מתחיל מניין המועדים בחלוף 15 ימים מיום הפרסום ברשומות, כטענת העותרים.

כפי הנראה, נושא זה טרם הוכרע בערכאות המשפטיות וקיימות בעניין הכרעות סותרות בהחלטות שונות של ועדות ערר לפיצויים והיטל השבחה ברחבי הארץ.

סעיף 197 לחוק, העוסק בתביעות פיצויים, קובע כך:

           "(א)       נפגעו על ידי תכנית, שלא בדרך הפקעה, מקרקעין הנמצאים בתחום התכנית או גובלים עמו, מי שביום תחילתה של התכנית היה בעל המקרקעין או בעל זכות בהם זכאי לפיצויים מהועדה המקומית, בכפוף לאמור בסעיף 200.